1.4.1 运输管制概述

经济上所谓的管制是指政府基于社会公众利益或国家经济发展政策的需要，对某一产业的企业行为所制定的规范及政府对该产业中企业经营活动的干预。受管制的产业有公用事业和运输业。运输管制就是政府对运输行业的企业行为所制定的规定性，一般包括行业进入和退出管制、费率管制和安全管制等内容。

（一）运输管制的必要性

运输也需要加以管制，原因在于：

（1）公用运输业固定成本占总成本的比例很高，具有沉没成本的特色，趋向于大规模的组织与经营，容易造成独占的现象。运输业的成本也有共同成本的特色，因此边际成本无法分摊到消费单位。同时，运输业大多具有规模经济及范围经济造成市场机制的失灵，或价格机能失灵，不能体现效率的原则。为了避免业主以联合垄断等方式剥削消费者，或者业主间自杀式的削价竞争，政府均有介入的必要。

（2）运输业具有许多外部成本（如运输所造成的空气污染）及外部利益（如运输所导致的土地使用的增值），难以在市场体系中恰当反映。当生产者不需要支付全部的外部成本时，会造成生产过剩，而当生产者未能获得全部利益时，会导致生产的不足。生产的过剩或不足都不符合资源有效利用的原则。

运输活动是社会生产在流通领域的继续。运输市场反映运输用户和运输企业的交换关系和经济联系。它强调运输产品的交换，以及伴随着这种交换过程所产生的信息流、货币流等等，从而突出运输市场对社会再生产以及运输生产的调节功能。由于每一个运输产品的提供者都与同类产品的提供者发生联系，同时又与不同商品的生产者、中间商或消费者发生联系，因此，运输企业必须研究运输市场上的各种关系，才能适应市场的变化和发展。

（3）运输服务具有部分公共物品的特性。因为公共物品不具有排他性，无法分辨消费者和消费量，导致收费困难，所以私人不愿意提供，必须由政府介入生产。

（4）除了效率以外，政府还有国家安全及公众福利的考虑。为了国家安全的需要，或社会公平、地区公平等因素，政府均有必要对若干运输业的提供及营运予以干预。

（5）运输的产品多为劳务且不能存储，产品具有一致性且需要持续供应，而消费者的需求则有显著的波动。为确保运输业的供给与需求配合，政府亦有予以适当管制的必要。

（二）运输管制的目标

运输管制是根据运输经济理论与管制、管理的原则，界定运输部门各单位间相互关系及行为法则而制定特定的法规。其目的是促进运输部门之间整体发展，提高资源的使用效率，避免不公平的差别待遇，以及避免不合理优惠或毁灭性的竞争行为，以达到维护公众利益与安全的目的。

运输管制的目标一般包括下列几项：

（1）促进整体交通运输系统的发展，以配合国家经济发展的需要。

（2）为社会大众提供安全、高效、合理价格的运输服务。

（3）促进国家、国际的商业发展。

（4）力求运输、能源、土地使用、环境保护、社会政策（如就业、土地分配等）之间的均衡发展。

（5）运输业主的保障及安全。

（三）运输管制的措施

运输管制的措施大致可以分为以下五种类型：

1、报酬率管制

受管制的业主在管制者所认定的合理报酬率的限制下追求其利润的最大化，会使资本过度使用，投入资源遭受扭曲，导致厂商平均成本提高及产量的减少。

2、营运比管制

营运比管制亦即成本加成法管理，是在独占者的总收入与运营费用的差额设定一合理比率，亦即管制者在利润为营业费用的合理比率之下，求其收入之最大。营运比管制虽不会引起资本误用的现象，但须防止业主浮报成本，故政府必须对业主加强成本的审计核查工作。

3、价格管制

价格管制是传统上常用的管制措施，可分价格上限与价格下限两种。最高价格管制会产生需求大于供给的现象，导致黑市情形发生；而最低价格管制则会因供过于求而产生削价行为，因此价格管制往往会导致效率的降低。

4、数量管制

数量管制也是传统上采用的管制措施，例如管制牌照、管制进口等。这种管制如果过度严格，将产生市场上供需失调的情形，也可能造成黑市价格，因此政府应予以妥善运用，以健全运输市场的营运秩序。

5、服务品质管制

运输市场的服务品质要受到政府的管制，而服务水平的标准通常有：旅行时间，服务班次数，服务的可靠性，服务的直接性，旅客的舒适程度，安全性等。研究发现，运输服务品质的管制，通常可适当提高社会福利。

1.4.2 国家运输政策及交通运输法制体系

（一）国家运输政策

运输政策是以国家社会利用为前提，根据当前环境需要制定的具有前瞻性、开创性、规范性和整体性的与运输有关的政策。

运输政策是制定与运输有关法规的主要依据，是运输部门营运的最高指导原则。因此，要探讨国家的运输管制法规，必须先了解该国的运输政策。政府依据运输政策来制定交通运输法规，再凭借运输管制法规的执行来实现其运输政策，所以运输管制是运输政策的一个环节，它是针对特定运输业所采取的特定措施，其主要内容包括运输业的费率、路线、合并、退出等管制措施。

由于我国的铁路、公路民航、水运和管道运输不归属同一个政府部门管理，因此在运输立法的表现上并未在同一部法律中体现。对于各种运输方式，其政策法规相应的体现在专门的法律之中，例如《铁路法》对铁路，《航空法》对民用航空发展的管理政策给予阐述。

（二）交通运输法制体系

1、交通运输法的概念

交通运输法是调整交通运输关系的法律规范的总称。交通运输关系是交通运输中产生的社会关系，包括交通运输管理关系和交通运输合同关系。交通运输管理关系是国家主管机关对交通运输业实施行政管理的一种关系；交通运输合同关系是承运人与运输使用人（主要是旅客、托运人及收货人）通过运输合同所建立的权利义务关系。

（1）交通运输管理法

交通运输管理法主要采用行政法律手段，调整国家主管机关与运输经营人之间的关系，包括交通运输管理体制、建设规划、安全生产、设施保护、运输营业、行政监督和行政处罚等方面的法律规范。交通运输管理法在西方国家习惯称之为交通运输公法。

（2）交通运输合同法

交通运输合同法采用民事法律手段，调整承运人和运输使用人之间的关系，包括运输合同的设立、变更和终止，承运人和运输使用人的权利和义务，承运人责任制度等方面的法律规范。交通运输合同法在西方国家习惯称之为交通运输私法。

交通运输法包括国内法和国际法两个方面。交通运输国内法和交通运输国际法是两个不同的法律体系，交通运输国内法规范国内的交通运输行为，交通运输国际法规范国际间运输行为，二者之间既有区别又相互渗透和补充。

2、交通运输法的特点

（1）法律规范的专业性

交通运输的发展与科学技术进步密不可分。不同运输方式，采用不同的运输工具，都有各自的客观规律和技术特点，法的调整必须与之相适应，形成各具特色的法律制度，所以说交通运输法是一门专业性很强的法律学科。

（2）法律规范的综合性

法律规范的综合性是指调整交通运输关系的法律手段和方法多样化。交通运输是整个社会生活中不可缺少的组成部分，渗透于物质生产和生活消费的各个领域。为了保障和促进交通运输业的发展，只有综合采用行政的、民事的、刑事的、经济的各种法律手段，才能达到预期的法律效果。

（3）法律规范的强制性

交通运输事业作为一种公用事业，在国家的政治、经济和军事上都具有重要意义，国家必须加以严格管理，以保证交通运输发展的安全性、快速性和经济性。由于交通运输合同具有不同于一般合同的特点，在调整承运人与运输使用人的关系时，必须做到既有利于交通运输事业的发展，又切实保护公众利益，因此有必要采用强制性的法律规范，从而决定了交通运输法的强制性。

（4）法律规范的国际性

交通运输的国际性是由于运输业务具有国际性所决定的。国际性的特点在航空运输和远洋运输中尤其明显。

1.4.3 我国的运输管制及交通运输法规

（一）我国的运输管制

在我国由于各种运输方式由不同部门主管，没有形成综合管理体制，对运输业的管制是通过法律和行政命令方式，由各级行政主管机关执行。目前，我国运输管制的内容主要包括加入和退出管制、费率管制、服务水准管制、补贴等。

1、加入和退出管制

加入和退出管制的内容涵盖了运输企业从设立到退出行业的全过程。

我国对公路运输企业实现许可证制度，《公路运输管理暂行条例》第七条规定：“交通主管部门根据需要和其生产能力、经营范围、技术和经营条件情况，在三十天内提出审核意见，符合条件的发给经营许可证。”从事营运性公路运输的单位和个人停业应在办理停业手续后，方可以公告停业。

凡从事营业性水路运输，必须由交通主管部门审查批准，领取“水路运输许可证”和“船舶营业运输证”。中华人民共和国沿海、江河、湖泊以及其他通航水域的旅客、货物运输，必须由中国企业、单位或个人使用悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。未经中华人民共和国交通部的批准，外资企业、中外合资企业、中外合作经营企业不得经营中华人民共和国沿海、江河、湖泊以及其他通航水域的旅客、货物运输。

航空运输企业必须符合《中华人民共和国民用航空法》规定的条件，其设立、变更和终止以及企业内部和外部的关系，由国家有关法律调整。按照审批权限和审批程序的规定，凡经批准开办的航空运输企业，由中国民用航空局颁发经营许可证。《中华人民共和国民用航空法》第九十一条规定：设立公共航空运输企业，应当向国务院民用航空主管部门申请领取经营许可证，并依法办理工商登记，未取得经营许可证的，工商行政管理部门不得办理工商登记。第九十二条规定：设立公共航空运输企业应当具备以下条件：（1）有符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器；（2）有必须的依法取得执照的航空人员；（3）有不少于国务院规定的最低限额的注册资金；（4）法律、行政法规规定的其他条件。第九十三条规定：公共航空运输企业申请经营定期航班运输的航线，暂停、终止经营航线，应当报经国务院民航主管部门批准。

2、费率管制

我国对运输业的费率实行严格管制，各种运输方式的费率均有明确的运价表予以规定，运输企业被要求严格按照运价表收取运输费，并由铁道部、交通部、民航局等行政部门及其下属机构负责监督执行。除非特别批准，运输企业不得变更运价。

《中华人民共和国铁路法》第二十五条规定：国家铁路的旅客运输票价率和货物、包裹行李的运价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定，国家铁路的特定运营线的运价率，由国务院铁路主管部门征得国务院物价主管部门同意后规定；地方铁路的旅客票价率、货物运价率和运输杂费的收费项目和收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门会同国务院铁路主管部门授权的机构规定；兼办公共旅客、货物运输营业的专用铁路的收费项目和收费标准以及铁路专用线共用的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门规定。第二十六条规定：路途旅客票价、货物、包裹、行李的运价，旅客和货物运输杂费的收费项目和收费标准，必须公告，未公告的不得实施。

《中华人民共和国民用航空法》第九十七条规定：公共航空运输企业的营业收费项目，由国务院民用航空主管部门确定。国内航空的运价管理颁发由国务院民用航空主管部门会同国务院物价主管部门制定，报国务院批准后执行。国际航空运输运价的制定按照中华人民共和国政府与外国政府签定协定、协议的规定执行；没有协定、协议的，参照国际航空运输市场价格制定运价，报国务院航空主管部门批准后执行。

3、服务水准的管制

服务水准管制的内容涵盖运输业经营的技术和服务准备。《中华人民共和国铁路法》、《铁路货物运输规程》、《铁路旅客及行李包裹运输规程》、《中华人民共和国公路管理条例》、《汽车旅客运输规则》、《汽车货物运输规则》《中华人民共和国水路运输管理条例》、《水路货物运输合同实施细则》、《水路旅客运输规则》、《水路货物运输规则》、《中华人民共和国民用航空法》、《国内旅客行李航空运输规则》、《国内航空货物运输规则》等法规对运输设备的提供、班次、时刻表、票价、运营线路等有比较明确的规定，例如在《中华人民共和国铁路法》第十三条中对铁路服务水平作出了规定，在《中华人民共和国民用航空法》第九十五条中航空服务水平作出了规定；而交通安全则有诸多交通安全规则加以规范。在我国目前的服务水准管制的规定中，有关安全、运输工具、运输业从业技术人员的考核以及运输合同条款方面的规定较多也较为详细；而对于服务的水平、次数等规定比较笼统。

4、运输补贴

我国运输补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴两级。中央财政补贴主要用于铁路和管道，补贴方式主要是差额式补贴，即由中央财政拨款弥补运输企业运营亏损。前几年，我国铁路就采取此种补贴方式。地方财政补贴主要用于补贴城市公共交通，对城市公共交通运输企业包括地铁、公共汽车等进行补贴，补贴方式主要是差额式补贴。

（二）我国的交通运输法规

我国的交通法分为法律、法规和规章三个层次，包括国务院已发布的有关的行政法规和各交通运输主管机关制定的行政规章。在交通运输立法方面，我国已颁布了《中华人民共和国海上交通安全法》（1983年）、《中华人民共和国铁路法》（1990年）、《中华人民共和国海商法》（1992年）、《中华人民共和国民用航空法》（1996年）。在交通运输法规方面有《中华人民共和国公路公里条例》、《汽车旅客运输规则》、《汽车货物运输规则》、《中华人民共和国航道管理条例》、《中华人民共和国水路运输管理条例》、《水路货物运输合同实施细则》、《水路旅客运输规则》、《水路货物运输规则》、《危险货物运输规则》、《石油、天然气管道条例》等。

1.4.4 运输业的补贴

（一）运输业补贴的意义

运输系统对于国家经济发展、社会繁荣及人民团结等关系非常密切。作为全国总体生产和分配系统的一部分，健全的运输系统，对于服务国内及国际市场均不可缺少，故政府对于运输业的发展，总是强调建立一个财务健全、服务质量良好的运输服务系统。为此，必须制定合理的运输费率水平与结构；在消费者负担能力、经济、社会服务政策考虑下，又不得不对运输业实施各种管制措施。其中对费率的管制，有时会使运输业主无法获得合理的利润，加上运输结构随着科技发展产生了重大变化，有些业主甚至因为这种变化而无法获得足以维持营运的应有收入，进而影响到运输服务质量的维持。因而，政府必须对运输业主采取补贴措施，促使业主增加运能、减轻成本负担及获得应有的收入。

大众运输是最需要政府补贴的运输业，基于经济、环境及社会公平等考虑，世界各国大都将发展大众运输列为其运输政策之一，但大众运输在汽车普及化之后就面临严重的财务困难，而有予以补贴的必要。

（二）运输业补贴的政策目标

1、城际运输业

（1）在总体经济方面，维持低运价，以抑制通货膨胀，稳定物价，降低本国运输业的成本，增加其在国际市场上的竞争力，促进资源的开发利用，以促进整个国家经济的发展及某些政策上待开发地区的区域经济成长。

（2）在个体经济方面，改正现存市场价格的缺陷，维持及辅导运输业的生存与发展，激励其在营运上改进及技术上创新的动机与努力，以推动运输业的现代化。

（3）国防力量的培养与储存。

（4）鼓励对某些特定地区、部门以优惠价格提供服务，以达到某些政府的特定政策的目的。

2、城市公共运输业

（1）运输与城市规模、结构、发展情况及城市生活品质等有密切的关系。政府在经由补贴进行干预时，可强调对这方面的重视，促进运输业发展与当地的特殊需要密切配合，并进而引导当地的城市与区域发展。

（2）为城市地区居民提供城市生活及工作所需的移动。

（3）协助穷人达到符合福利原则的所得重新分配政策目标。

（4）维持及改善公共运输服务。

（5）稳定或降低现有票价，改善费率结构，抑制通货膨胀，以稳定物价，协助经济及社会安定。

（6）促进公共运输系统的利用。

（7）减少拥挤。例如，高峰与非高峰期间的成本与需求各自不同，但一般情形下无法给定不同价格，但可使用对非高峰期间给予补贴的方式，促进非高峰期间搭乘的旅客转移其出行时间。如此不但可以减少拥挤程度，且可使运输系统的总营运成本降低，减少非高峰期间设备的闲置，从而增加运输设备的营运效率。

（8）保持及改善环境。有些社会公害，如视觉垃圾、噪声、烟雾等，在正常会计程序中无法反应其成本，因之在营运时一般不予理会。补贴可改正这些生产与消费的弱点，减少这些社会公害的产生。

（9）改进城市发展质量。环境维持及改进、移动性的增加、运输计划配合都市发展需要等，都能改善都市生活品质，增加都市功能。

（10）减少公共运输系统的亏损。暂时减轻经营者的损失，以导致最终较低成本的经营，其作用类似于保护。

（11）资源的较佳利用。补贴可使运输业的边际成本价格制度成为可能，而按照经济学原理，边际成本价格下的资源利用最符合社会优化原则。

（三）补贴的方式

政府对运输业的补贴可分为货币补贴及非货币补贴两大项。

1、非货币补贴

（1）税费减免。诸如公共运输车辆设备进口关税的减免、牌照税的减免等。

（2）经营协助。诸如给予业主技术性的协助，信息的提供等。

（3）运输管制。诸如通过费率制度达到对使用者的间接补贴，高峰与非高峰间补贴，线路间的补贴等内部交叉补贴；对其他运输工具或业主的管制措施（如停车的管制）以达到协助发展公共运输的目的等。

2、货币补贴

货币补贴又可分为直接补贴及间接补贴两类，前者是指直接给予业主货币的补贴，后者是通过其他方式给予货币的补贴。

（1）直接补贴

政府可对企业资本的投资予以补贴，亦可对企业的营运予以补贴。后者可采取的方式甚多，诸如：亏损补贴是对营运成本与收入之间的赤字予以全部或一部分的补贴；成本补贴是对企业全部或部分的营运成本予以补贴；产出补贴是企业的产出（如车公里数）或绩效（如成本的效率性）作为补贴的计量单位；费率补贴是就政府所定费率与营运成本间的差额予以补贴，各种补贴方式的优缺点如表1-4-1所示。

表1-4-1 各种补贴方式的优缺点